Številka: U-I-203/23-7
Datum: 23. 11. 2023
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega
sveta, na seji 23. novembra 2023
sklenilo:

1. Izvrševanje 146. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21) se do
   končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča ni dopustna izvršba inšpekcijskega
   ukrepa iz prvega odstavka 93. člena Gradbenega zakona, izrečenega v zvezi z
   objektom daljšega obstoja, kot je opredeljen v prvem odstavku 146. člena
   Gradbenega zakona, z izjemo objektov iz drugega odstavka 142. člena
   Gradbenega zakona. Rok za prostovoljno izvršitev inšpekcijskega ukrepa v tem
   primeru v času odločanja Ustavnega sodišča ne teče.
   OBRAZLOŽITEV
   A.
3. Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 146. člena Gradbenega zakona (v
   nadaljevanju GZ-1). Meni, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju s 70., 71.,
4. in 140. členom Ustave, posredno pa krši tudi Konvencijo o dostopu do informacij,
   udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v
   nadaljevanju Aarhuška konvencija).1
   1 Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o
   dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih
   zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije
   pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri
   2
5. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj do končne odločitve zadrži
   izvrševanje izpodbijane zakonske ureditve, ker naj bi njeno izvrševanje povzročalo več
   težko popravljivih ali celo nepopravljivih posledic. Navaja, da na njeni podlagi investitorji
   pridobijo dovoljenja za objekt daljšega obstoja, z izdajo katerega se šteje, da ima objekt
   tudi uporabno dovoljenje, brez sodelovanja nosilcev urejanja prostora, vključno z
   občino, ki ima izvirno pristojnost urejanja prostora na svojem območju. V postopkih
   izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja naj bi zato razvojne potrebe ne bile
   usklajene z varstvenimi zahtevami in javna korist ne z zasebnimi interesi, kršene pa naj
   bi bile ustavne določbe glede varovanja zemljišč, okolja in ohranjanja zdravega
   življenjskega okolja. Izpodbijana zakonska ureditev po navedbah predlagatelja
   omogoča izdajo dovoljenj za objekte daljšega obstoja tudi na kmetijskih zemljiščih in v
   gozdu. Ustavitve inšpekcijskih postopkov za odstranitev nedovoljenih objektov zaradi
   pridobitve izpodbijanega dovoljenja naj bi dajale napačno sporočilo tudi ostalim
   investitorjem, ki se odločajo za gradnjo objektov na zaščitenih zemljiščih, obstajala pa
   naj bi bojazen, da bo zakonodajalec tudi v prihodnosti še premikal časovno mejo, kateri
   objekti štejejo za objekte daljšega obstoja, kot je to storil z GZ-1. Predlagatelj trdi, da
   se z izpodbijano zakonsko ureditvijo legalizira objekte, postavljene v nasprotju z
   občinskimi prostorskimi načrti, s čimer pa se legalizira tudi nepopravljiva škoda, ki jo ti
   objekti povzročajo okolju. Dodaja, da vsak dan nadaljnje veljavnosti in uporabe
   izpodbijana ureditev omogoča izdajo novih dovoljenj za objekte daljšega obstoja, ki
   lahko predstavljajo veliko grožnjo naravnemu okolju.
6. Državni zbor na predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske
   ureditve ni odgovoril.
   B.
7. Po prvem odstavku 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07
   – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) sme
   Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi
   zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar
   Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta
   med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega
   predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe ne bi
   izvrševale, pa bi se izkazalo, da so očitki predlagatelja neutemeljeni.
8. V obravnavanem primeru se postavlja vprašanje skladnosti zakonske ureditve
   dovoljenja za objekt daljšega obstoja, katerega izdajo lahko zahteva investitor, lastnik
   ali imetnik stavbne pravice za objekt, del objekta, rekonstrukcijo objekta ali spremembo
   namembnosti objekta, ki od 1. 1. 2005 obstaja v bistveno enakem obsegu in bistveno
   odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št.
   1/10 – MSKIVOZ).
   3
   enake namembnosti. Če bi se v postopku ocene ustavnosti izpodbijane zakonske
   ureditve izkazalo, da je ta protiustavna, v dovoljenja za objekte daljšega obstoja, ki bi
   v času do končne odločitve Ustavnega sodišča postala pravnomočna, zgolj iz razloga,
   da temeljijo na protiustavni ureditvi, ne bi bilo mogoče več poseči. Izdaja dovoljenja za
   objekt daljšega obstoja povzroči, da tak objekt, za katerega investitor pred začetkom
   gradnje ni pridobil gradbenega dovoljenja, ni več nelegalen ali neskladen in da se zanj
   šteje, da ima uporabno dovoljenje v skladu z GZ-1 (tretji odstavek 142. člena GZ-1).
   Navedeno pomeni, da v zvezi z objektom ali delom objekta, glede katerega je bilo
   izdano dovoljenje za objekt daljšega obstoja, ni mogoče izreči inšpekcijskega ukrepa,
   s katerim bi inšpektor odredil njegovo odstranitev in vzpostavitev prejšnjega stanja
   oziroma drugačne sanacije objekta, dela objekta in zemljišča (prvi odstavek 93. člena
   GZ-1). Zato bi z izvrševanjem morebiti protiustavne zakonske ureditve težko
   popravljive škodljive posledice, ki jih gradnja objektov povzroča za okolje in prostor,2
   postale trajne oziroma nepopravljive.
9. Po presoji Ustavnega sodišča so te posledice, ki bi nastale z izvrševanjem
   izpodbijane zakonske ureditve, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči začasno
   zadržanje njenega izvrševanja. Začasno zadržanje izvrševanja 146. člena GZ-1
   pomeni predvsem to, da se postopki izdaje dovoljenj za objekte daljšega obstoja do
   končne odločitve Ustavnega sodišča ne morejo začeti oziroma končati. Ti postopki
   bodo lahko izpeljani kasneje, če bo ugotovljeno, da izpodbijana ureditev ni v neskladju
   z Ustavo. Začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske ureditve pa bi lahko
   vodilo tudi v to, da bi bil v zvezi z objekti daljšega obstoja, za katere bi bilo sicer mogoče
   pridobiti dovoljenje v skladu s 146. členom GZ-1, do končne odločitve Ustavnega
   sodišča izvršen inšpekcijski ukrep odstranitve nelegalnega objekta in vzpostavitve
   prejšnjega stanja oziroma drugačne sanacije objekta, dela objekta in zemljišča. Vendar
   pa je nastanek škodljivih posledic, ki bi jih začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane
   zakonske ureditve lahko imelo za investitorje in lastnike objektov daljšega obstoja
   oziroma imetnike stavbne pravice ne teh objektih, mogoče preprečiti z določitvijo
   načina izvršitve odločitve o začasnem zadržanju, v skladu s katerim se v času
   odločanja Ustavnega sodišča tak inšpekcijski ukrep v zvezi z objekti daljšega obstoja
   ne sme izvršiti. Glede na navedeno je Ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo
   izvrševanje 146. člena GZ-1 (1. točka izreka).
10. Na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo način
    izvršitve odločitve, kot je razviden iz 2. točke izreka. Prepoved izvršitve inšpekcijskega
    ukrepa iz prvega odstavka 93. člena GZ-1 v zvezi z objektom daljšega obstoja, kot je
    opredeljen v prvem odstavku 146. člena GZ-1 (pri čemer so izvzeti objekti iz drugega
    odstavka 142. člena GZ-1, glede katerih pridobitev dovoljenja za objekt daljšega
    obstoja ni mogoča), pomeni, da se v zvezi s temi objekti v času odločanja sicer lahko
    2 Primerjaj sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 35/13),
    št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 24/19) in št. U-I-184/20 z dne 2. 7. 2020 (Uradni
    list RS, št. 101/20).
    4
    vodijo postopki inšpekcijskega nadzora in izreče inšpekcijski ukrep v zvezi z nelegalnim
    objektom, vendar pa take odločbe o inšpekcijskem ukrepu ni dovoljeno izvršiti. Rok za
    prostovoljno izvršitev takega inšpekcijskega ukrepa v času odločanja Ustavnega
    sodišča ne teče.
11. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
    C.
12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega in tretjega odstavka 39. člena
    ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika
    Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi:
    predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen
    Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon,
    dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točko 1 izreka je sprejelo
    soglasno. Točko 2 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala
    sodnica Mežnar.
    dr. Matej Accetto
    Predsednik